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社會信用體系頂層設計該理順的“十大關系”

作者:   信息來源:發現(智庫版)   發布時間:2018-05-16

 

  社會信用體系理論創于1999年,經歷過2003、2007和2012的三次大轉折之后,形成了當前的全面和快速發展局面。隨著對體系及其作用探討的不斷深入,體系的性質、作用、框架、功能和運行機制,目標、任務、施工次序和邊界更加清晰,進行頂層設計的基礎逐漸形成。另外,黨的十九大報告中強調社會治理,使體系之于治理方式的工具性更加凸顯。

  2017年以來,部際聯席會議的牽頭單位均認識到《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》(以下簡稱《規劃綱要》)雖對推動建設工作起到了積極作用,卻也存在不足之處,因而及時地在實施上做出了調整。國家發改委以2016年國發【33】號文件為沖鋒號角,將體系建設的重點轉移至信用信息應用,且在建立健全失信懲戒機制方面下了大氣力,先后簽署了30個聯合懲戒備忘錄,產生了極為顯著的社會效果。

  隨著時間推移,《規劃綱要》所列的建設任務基本完成,又到了總結經驗和理論提升的節點,也該準備編制新一期體系建設規劃了。為了做好新規劃的準備工作及完善體系的頂層設計,需要認清如下“十大關系”:

  一是基礎設施與運行軟環境的關系。設計者為何在1999年提出社會信用體系方法?為的是迎接我國進入信用經濟發展階段,建立起與之相適配的新市場規則,也替政府找到整頓和規范市場經濟秩序的“治本之策”。體系建設的“工程目標”是趕超歐美征信體系,它們已經走過150余年的發展歷程。另外,體系之所以不被稱為征信體系,其原因就是提出了新的建設方式,即信用信息基礎設施(含大征信行業)與其運行的制度軟環境一齊建設,形成一個多快好省建設體系的中國模式(圖1)。因此,這一關系是體系設計最為關注的基本關系,可謂是有區別于發達國家征信體系建設方式的“中國特色”。

  二是政府主導與市場完善的關系。社會信用體系是現階段政府治理社會和市場的有效方式,是處理多類內政事務的重要工具,將成為社會體制改革的支撐,也是社會道德重建的最佳“切入點”。鑒于體系的重要性,在現階段由政府主導建設是有道理的,而中央政府于2003年啟動體系建設時曾提出的“扶上馬,走一程”方式,顯然是力度不夠的。但是,縱覽全球的經驗可以發現,從長遠看,體系不該是一種“政府體系”,大部分的建設工作和功能發揮應當逐步“回歸”社會和市場。以失信懲戒機制所發揮的作用為例,近兩年部際聯席會議建立起了備忘錄制度,成員單位實施聯合懲戒的力度非常大。但是,如果不能建起市場聯防機制,充分發揮大征信業各分支的作用(圖2),讓群眾充分參與,打擊失信和欺詐的天羅地網是有漏洞的。再者說,政府財政也不該為體系建設再有過多支出。大筆花財政的錢建設和維持體系運行,這在全世界是絕無僅有的,其必要性值得商榷。因此,比較理想的狀態是,政府和市場各自發揮50%的功能,形成功能互補互動和信息互通互聯的關系。

  三是物質與精神的關系。社會信用體系具有工具性特征,它以改變交易雙方信息對稱性的方法,改變了市場規則和社會行為準則,形成了新制度環境??尚蝸蟮乇扔?,那些失信或有其它不良行為記錄的組織和個人,受到了以經濟類處罰為主的“鞭笞”,以及公示形式的譴責,讓其感到了切膚之痛。然而,當事人只是在“物質”層面上的得到教訓,遠未上升到誠信道德觀(主導價值觀)層面,讓當事人的精神根本性轉變,將堅守誠信道德的意識滲透到骨子里。然而,實現物質到精神的轉變是體系應該具備的功能,只不過需要一個轉換媒介,走一條重效果的“技術路線”,即以新規則和失信懲戒案例為基礎,設計新型的誠信教育工程,讓誠信教育不再淪為無關痛癢的“說教”和“譴責”,而是讓誠信準則成為所有人都習以為常的程序化行為準則。因此,二者之間的關系不是矛盾關系,而是因果關系,體系的作用是新型誠信道德建設的“上馬石”。

  四是國內推進與國外延伸的關系。在現階段,社會信用體系的信用信息基礎設施及其發揮的功能均在國內,即服務于國內的社會和市場治理。但是,我國支持并融入全球化,包括一帶一路在內的國家戰略的實施,中國的國家利益早已不局限于國內。出于維護國家在海外的利益和適應全球化的考慮,我國有必要獲取外國的各類信用信息,在擁有和利用外國數據源方面趕上發達國家的水平。鑒于大征信業是體系的重要組成部分,觸角伸向海外是必然的,甚至該被看成是“水到渠成”。在操作方式上,一是要培育和鼓勵中資征信業機構赴海外建立分公司,收購外國征信和評級機構。對出海中資企業提供良好的全球一致性的專業服務。早在2008金融?;詡?,我國就錯失了赴海外并購征信和評級機構的機會,以后不能再錯過了;二是體系模式的海外推廣,積極攬建設和升級改造類的國際工程;三是中國制度性文化向海外傳播,提升國家的軟實力。對世界來說,中國的社會信用體系實驗是人類改造社會和文化的一場偉大實踐。是金子放到哪里都會發光,外國的智庫開始認識到這一點了,大致弄明白了用體系的運行原理及其改造社會的強大作用力,只是尚未掂量出此法對西方現行制度的沖擊作用有多大。

  五是實體與網空的關系。人類在網絡空間的活動范圍是無國界的,大國在網絡空間各領域的攻防戰愈演愈烈,網上信息安全已上升到戰略高度。網絡社會有著數字化和動態性特點,社會信用體系原本就是利用信息對稱性原理發揮治理作用的,讓它的功能和作用延伸到網絡空間,是監管或治理網絡活動的有效方法。當然,網絡社會的活動是多種多樣的,在現階段,體系能發揮作用的領域主要有三個,即電子商務、網絡媒體和互聯網金融,以及網上反欺詐。

  六是黨與政的關系。基于現行體制,黨政在組織和職能上是“分家”的。但是,自2012年中共中央為社會信用體系的領域和功能“擴容”以來,體系的建設和功能發揮均要求黨政打破界限形成合力。因為體系是道德重建和先進文化建設的“利器”,不可避免地觸及到意識形態領域,還或多或少觸及到反腐和反恐。通常,政府規劃不能為黨口單位布置任務,可體系運行的情況特殊,非有黨口單位參與不可。因此,必須打破原有的體制,讓黨政的相關功能深度融合。

  七是“條”與“塊”的關系。社會信用體系建設工作被分成“塊”和“條”兩部分開展,分別指城市信用體系(含區域、省和園區)和行業信用體系(含大領域)。城市信用體系建設工作啟動在先,最早可追溯到1999年9月,時任的朱镕基總理批示啟動了上海市誠信體系建設試點。2014年《規劃綱要》出臺后,也是先啟動城市信用體系建設試點,發改委和人總行分兩批布置了43個城市試點,還在今年初樹立了12個示范城市。發改委推動行業信用體系建設工作,起始于2017年。然而,盡管條和塊是有區別的,但“條塊”關系卻不可孤立分割。每個城市都有支柱產業,對于城市信用體系建設,解決好行業信用問題是至關重要的。二者的關系是“你中有我,我中有你”的“量子糾纏”關系。在下一階段,建設者須將“條塊”體系建設加以融合,形成有機體,為建立或提升城市品牌打下良好的基礎,也為國家品牌戰略的實施做出貢獻。

  八是行管松緊與行業發展的關系。社會信用體系的一項重要建設內容是建立起一個實力強的大征信業,既能在國內征信市場上提供門類齊全的產品和服務,還要在國際征信市場上占有與我國實力相符的份額。大征信業能否健康發展,又能保證在信用信息獲取和應用兩方面合法合規,取決于政府的行業監管政策及松緊度把握。在下一個規劃期,對行業發展做出合理布局猶顯重要,扶持力度倒是其次。因為外國信息源的敏感性,私營征信機構出海作業障礙小,國有機構絕難被多數國家接受,這就要求政府改變觀念,扶持私營的民族企業做大做強。

  九是征信與隱私權?;さ墓叵?。征信作業的初級目標是使交易雙方信息對稱,高級目標是測算出正確的授信額度。征信作業的三大領域是企業征信、個人征信和財產征信(擴展為就物及主式的征信),而信息是征信機構的“生產原料”。隨著社會信用體系從商務誠信領域擴大到政務誠信、社會誠信和司法公信領域,信息采集從“信用”范疇擴大到了“誠信”范疇,使得任何具有特殊維度的信息都成為了“信用信息”,用于描繪企業或個人的信用狀況,及測度信用價值。即使是企業征信,成套的企業信息中也包含一部分個人信息,職業信用和特殊人群信用分析更是以個人信息為基礎。當前,信用立法的困難是上位法對個人隱私權尚無清晰的定義,?;じ鋈誦畔⒌姆贍巖災貧?,對此政府監管部門只能采取“臨時補漏”的方法。再者說,即便成套的信用法律出臺,還存在發現和界定違法的技術手段問題。另一方面,數據資源越是值錢,被允許的信息采集范圍越大,侵犯個人隱私權的問題就會越嚴重。但是,如果像歐盟那樣嚴格?;じ鋈誦畔?,電子商務和互聯網金融就難以發展,或在與他國的競爭中落敗。因此,一國的信息開放程度是需要政府進行宏觀調控的。信息開放的口子大,于發展經濟有利,收緊則對?;じ鋈艘接欣?。如果上升到社會治理高度,二者之間的關系就屬于治理和人權的關系。總之,二者之間的關系是矛盾關系,處理好這對矛盾需要有政治智慧。

  十是設施建設和信息應用的關系。不論是政府歸集信用信息,還是征信機構采集信用信息,對于社會信用體系建設來說,都是永恒的“主題”,但并非總是工作重點。體系建設工作的重點早該轉移,轉移到信用信息應用和開發新信息源上來。就信用信息的分布和信息源所有者角度看,2012年以來業界對信用信息邊界的定義已拓展了數倍,且出現了政府、大型信息源產生(或宿主)機構和征信業“三分天下”的局面。與世界上其它國家的情況不同,我國的大型信息源產生機構也視信息為寶,但它們絕不滿足于做數據供應商,而是憑借自身生成大數據環境的能力和資金實力,毫無例外地殺入了征信業。其實,早在沒出現政府監管的上世紀90年代,征信業就已經有能力獲取“足夠”的信息了,大型征信機構瓜分信息源,潛規則獲取銀行信息和企業財務報表(雖然信息供應不算穩定)不算是秘密。只有實力弱的小型征信機構和守法的外資機構才天天喊餓,要求政府開放信息。也就是說,就信用信息環境來說,開發信用信息的應用,產生社會效果,才是政府和業界該下大力量的地方。近3年來,政府極端重視信用信息歸集,大數據機構大力投入研發,信息基礎設施建設和數據分析技術均取得很大進展,創造出更好的信息應用環境。總之,用俗話來形容二者之間的關系就是“匯集信息不算事兒,用好信息才算本事。”

  總之,只有理順上述“十大關系”,政府才能編好下一個社會信用體系建設規劃,才能完善體系的頂層設計。當然,與體系建設相關的關系還有一些,例如非顯性關系中的信息所有權與信息共享合規性的關系,及質與量關系。另外,因信用投放的方向、方式和效益目標,要處理好信用投放與社會正義的關系,但因政府體制緣故,這是該納入卻還未納入體系建設的領域。(本文作者:林鈞躍)

 

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